Inleiding
Om iets te kunnen zeggen over de financiële gezondheid van de gemeente is het niet voldoende om alleen naar het saldo van de begroting te kijken. Een begroting dient altijd sluitend te zijn. Hoe gezond de gemeentefinanciën daadwerkelijk zijn, hangt dan ook veel meer samen met de beïnvloedbaarheid van de (kosten van) activiteiten die uit de begroting worden gefinancierd, welke aannames er zijn gedaan om de meerjarige ontwikkeling van de kosten te voorspellen, de mogelijkheid om inkomsten te verhogen en of er voldoende buffers zijn om tegenvallers en risico’s af te dekken. Deze bredere blik op de integrale risico’s sluit aan bij de kadernota integraal risicomanagement en weerstandsvermogen. Al deze zaken worden hieronder dan ook transparant gemaakt.
Verschillende soorten risico's
Eenmalige risico's
Er zijn diverse soorten risico’s die mogelijk een financiële impact hebben op onze begroting en daarmee onze financiële positie kunnen schaden. Ten eerste betreffen dit risico’s met een eenmalig karakter, oftewel incidentele risico's. Deze worden logischerwijs ook met eenmalig geld gedekt binnen het weerstandsvermogen (de risicoreserve). Hierbij wordt het volgende onderscheid gemaakt:
- Risico’s op activiteiten die worden betaald uit de algemene dienst. Dit betreffen onder andere aangegane verplichtingen, garantstellingen, schadeclaims en grootschalige projecten met een hoog risicoprofiel. De buffer waaruit deze risico’s worden afgedekt, is het weerstandsvermogen in de saldireserve.
- Risico’s binnen de grondexploitatie. Dit betreffen enerzijds projectrisico’s en algemene kostenrisico’s binnen de grondexploitatie. Anderzijds zijn er macro economische risico’s, zoals vertraging in de grondverkoop, dalende grondprijzen en rentestijgingen als gevolg van veranderende marktomstandigheden.
- Voor negatieve grondexploitaties worden de risico’s gedekt uit het weerstandsvermogen van het grondbedrijf. Een uitzondering wordt gemaakt voor risico’s op positieve grondexploitaties. Het optreden van deze risico’s leidt niet tot verlies, maar tot mindere winst. De risico’s worden daarom niet afgedekt uit onze buffers, maar uit de nog te verdienen winst uit grondverkopen.
Structurele risico's
Ook wordt de gemeente geconfronteerd met structurele risico’s op de uitvoering van haar taken. Hiertegenover dienen structurele buffers of bijsturingsmogelijkheden te staan. Daarnaast kan de gemeente maatregelen treffen door de lokale belastingen te verhogen of te besparen op haar beïnvloedbare taken. Omdat structurele maatregelen tijd kosten om door te voeren, worden ook voor deze risico’s veelal risicoreserveringen opgenomen binnen het weerstandsvermogen. Hierbij wordt het volgende onderscheid gemaakt:
- Risico’s met betrekking tot hogere kosten of lagere inkomsten van open einde regelingen waar de gemeente risicodrager voor is. Dit gaat met name om de Jeugdzorg en de Wmo. Voor deze voorzieningen ontvangt de gemeente geld via het Rijk. Het geld wordt door het Rijk uitgekeerd op basis van een objectieve verdeling en niet op basis van werkelijk gemaakte kosten. Hierdoor kunnen er tekorten ontstaan als de gemeente relatief meer kosten maakt dan andere gemeenten of als de groei van het aantal klanten groter is dan waar het Rijk rekening mee houdt. De buffers waaruit deze risico’s worden opgevangen, zijn behoedzame ramingen en stelposten.
- Structurele exploitatierisico’s, zoals verwachte tegenvallende inkomsten uit bijvoorbeeld verhuur of pacht. Het gaat hier veelal om commerciële exploitaties waarvoor de gemeente niet wordt gecompenseerd via het gemeentefonds of de belastingen en heffingen. Het kan ook gaan om verwachte structurele kostenstijgingen. Hier hebben we geen specifieke buffers voor.
Zwarte zwanen
Het is de bedoeling dat de buffer groeit tot minimaal € 60 miljoen in 2023.
Gevormde reserves
De gemeente heeft eind 2020 (naar verwachting) € 325 miljoen aan reserves. De grafiek geeft aan waarvoor deze reserves in het leven zijn geroepen. Reserves kunnen worden ingedeeld in ‘bestemde reserves’ (geel in de grafiek) en ‘algemene reserves’ (de overige partjes in de grafiek). De algemene reserves dienen als buffer (weerstandsvermogen) om tegenvallers op te kunnen vangen. Als de buffers groter zijn dan de risico’s, dan ontstaat er incidentele vrije ruimte die binnen de begroting integraal kan worden afgewogen. De bestemde reserves zijn spaarbedragen die opzij zijn gezet voor door de gemeenteraad vastgestelde doelen en daardoor niet vrij aanwendbaar.
Het grootste deel van de reserves heeft een bestemming (€ 195 miljoen). De andere reserves bedragen € 129 miljoen. Deze vormen samen de algemene reserves. Belangrijk is dat deze reserves voldoende weerstandsvermogen bieden om de risico’s, die hierna worden beschreven, op te vangen. In de grafiek is de vrije ruimte apart inzichtelijk gemaakt. Deze komt voort uit de afdracht van het grondbedrijf. In het coalitieakkoord is afgesproken dat hiervan voor minimaal € 10 miljoen (50% van de uit de grondexploitatie beschikbaar gekomen middelen) wordt ingezet om te sparen.
Hoe gezond zijn onze gemeentefinanciën?
Voor de omvang van de risicobuffer voor de algemene dienst in de saldireserve wordt op basis van de Kadernota risicomanagement (kader 11) een ondergrens van 3% van het begrotingsvolume aangehouden. Het totaal van de geïnventariseerde risico's, en daarmee de omvang van de saldireserve, is in 2020 hoger dan deze ondergrens.
Alle risico’s en beheersmaatregelen overziend, lijken risico’s en buffers dus redelijk in evenwicht. We zien de nodige risico’s binnen onze begroting, maar hier staat een vrije reserve van voldoende omvang tegenover. De grootste risico’s schuilen in onze grondexploitatie. Mocht zich een nieuwe crisis voordoen met betrekking tot de woningmarkt, dan zullen net als in de vorige raadsperiode verliezen moeten worden genomen. De aangescherpte regels met betrekking tot de grondexploitatie en onze eigen beheersingsmaatregelen hebben er echter toe geleid dat we hier beter op voorbereid zijn dan op de vorige crisis. Bovendien zijn ook binnen het grondbedrijf nog de nodige buffers aanwezig (zie ook paragraaf grondbeleid). Daarnaast zien we risico’s met betrekking tot onze inkomsten. Daarvoor houden we hier en daar budget beschikbaar door zogenaamde stelposten te vormen, wat inhoudt dat we in de begroting structureel budget vrijhouden voor nog niet nader gespecificeerde kosten. Hierdoor kunnen lagere inkomsten of hogere kosten (deels) worden opgevangen, zonder dat hiervoor hoeft te worden bezuinigd. Bij ingrijpende wijzigingen in de inkomsten, zoals zich in 2019 hebben voorgedaan in het Gemeentefonds, is echter niet uit te sluiten dat alsnog besparingsmaatregelen moeten worden doorgevoerd.
Er is in 2020 nog € 32 miljoen beschikbaar voor het afdekken van de ‘zwarte zwanen’. Dit is de algemene reserve die de komende jaren verder wordt gevoed met de winstafdracht uit het grondbedrijf.